[摘要]核心价值观融入社会救助法是践行社会主义核心价值观的必然要求，而社会救助法与核心价值观的高度契合性以及现有社会救助法规对核心价值观的部分体现则为该融入提供了制度准备。与此同时，核心价值观融入社会救助法依然面临价值观伦理性的法律规范转化困境、价值观一般性的特殊机制保障困境以及价值观冲突性的法律技术化解困境。为此，在将核心价值观融入社会救助法时，应以核心价值不同层次为区分实现伦理性的法律规范化改造，以社会救助领域特殊要求为基点建构部门法特别保障机制，以比例原则具体方法为路径化解社会救助法中的诸类价值冲突。

[关键词]核心价值观；社会救助法；理论反思；实现路径

[中图分类号]D63 [文献标识码] A 

　　社会主义核心价值观已经被纳入我国宪法之中，同时《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》（2018年5月中共中央印发）提出，“力争经过5到10年时间，推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系”。这对新近的立法修法提出了明确的时代要求。当前，我国的《社会救助法》正处于立法过程中，2020年9月8日民政部、财政部发布了《中华人民共和国社会救助法（草案征求意见稿）》 （以下简称“征求意见稿”）。在此背景下，如何实现核心价值观与社会救助法的有效融合，以及推进社会救助法对核心价值观的彰显与贯彻，就成为一项重要的历史使命。因此，本文拟探讨核心价值观融入社会救助法的时代要求与制度准备以及现有困境与完善路径，以期为社会救助立法理念的创新、制度规则的优化提供学理参考与政策建议。 

　　一、核心价值观融入社会救助法的契机与制度基础

　　核心价值观融入社会救助法是践行社会主义核心价值观的必然要求，而社会救助法与核心价值观的高度契合性以及现有社会救助法规对核心价值观的部分体现则为该融入提供了制度准备。

　　（一）社会主义核心价值观融入法治建设的要求

　　“任何国家与法律制度的变化都是以价值观、世界观以及意识形态的变化为基础的。”[1]具体到我国，2013年，中共中央办公厅颁布了《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》。在此基础上，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，明确“大力培育和践行社会主义核心价值观，运用法律法规和公共政策向社会传导正确价值取向，把社会主义核心价值观融入法治建设”。2018年，全国人大通过的宪法第5次修正案正式将社会主义核心价值观纳入我国宪法文本当中，标志着核心价值观由一般意义上的道德规范进一步提升为国家意志。与此同时，《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》要求“着力把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程”。这构成了我国当前立法修法工作的重点。

　　在此背景下，将核心价值观融入当前正在制定的“社会救助法”中就显得尤其重要。社会法构成了中国特色的社会主义法律体系的七大法律部门之一，而社会救助法作为社会法的核心构成要素，对于维护公民生存权，维持社会底线正义，保障与改善民生具有重要意义。因此，将核心价值观融入社会救助法，既是践行社会主义核心价值观的时代要求，也是将核心价值观融入法治建设的必然举措。

　　（二）社会救助法与核心价值观具有高度契合性

　　社会救助法中的社会救助是指“国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存发展基本需求的公民给予的物质帮助和服务”，[2]因此其在整个社会立法领域不仅涉及“国家公权力对收入分配关系进行干预”，[3]而且构成“最低生活水平之上的最后的一张安全网”。[4]“征求意见稿”第3条将其明确界定为“保障公民在依靠自身努力难以维持基本生活的情况下，依法从国家和社会获得物质帮助和服务”。作为保障与规范社会救助的法律体系，社会救助法是弱势群体权益保障法，以社会公共利益为本位，着眼于法律的实质正义，尤其强调解决贫困人口的生存权和发展权问题。因此，社会救助法与社会主义核心价值观的主要精神具有天然的一致性和高度契合性。

　　党的十八大明确了社会主义核心价值观的基本内涵，包括国家层面的“富强、民主、文明、和谐”，社会层面的“自由、平等、公正、法治”以及公民层面的“爱国、敬业、诚信、友善”。而这些核心价值观的每一个关键词都与社会救助法有着密切的联系。从核心价值观的国家面向来看，就“富强”而言，社会救助法所规制与保障的社会救助需要强有力的公共财政支持，因此国家富强是社会救助法实施的经济基础；与此同时，社会救助法通过对社会救助的规范与促进，能够保障公民因贫困、疾病、自然灾害、失业等特殊问题而获得基本生存保障，这也对国家富强构成了重要的制度支撑。就“民主”而言，社会救助法是为民众提供基本生活保障的法律，尤其强调对低收入群体等弱势群体的保障与维护，[5]成为反映民主理念的重要制度保障，彰显人民当家作主的社会主义国家政权的性质。就“文明”而言，对弱势群体的保障程度体现了国家与社会的文明程度，[6]而作为底线保障的社会救助法自然扮演着为文明价值筑基的法律作用。就“和谐”而言，社会救助法的实施不仅有利于保障民众基本生活，同时能够有力地缓解社会冲突与社会矛盾，从而为社会和谐提供了物质基础与制度保障。

　　从核心价值观的社会面向来看，就“自由”而言，社会救助法为各类弱势群体提供基本生存保障，从而为其在此基础上自由开展经济、社会、文化等各种活动提供了制度前提。就“平等”而言，社会救助法是弱势群体权益的保障法，尤其是重视对实质平等的关照与保障，而实质平等构成了社会救助法的基本要求。就“公平”而言，其不仅是社会救助的制度初衷，而且也构成社会救助法中社会救助标准判断、财产评估、待遇给付等环节的基本原则。就“法治”而言，其“客观要求扩大法律规范的体系，尤其是在有必要由国家干预公民权利的领域”，[7]因此其构成社会救助立法、执法与司法活动的基本要求。此外，作为行政法规的《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）升级为作为法律的“社会救助法”本身就是社会救助法治化的制度结晶与体现。

　　从核心价值观的公民面向来看，就“爱国”而言，社会救助法保障公民的社会救助权利，有利于增加公民的国家认同。就“敬业”而言，社会救助法在就业救助中重视对劳动能力标准的把握，将救助与预防贫困以及促进积极就业、爱岗敬业、减少懒惰（“防止养成惰民”[8]）有机结合。就“诚信”而言，社会救助法既需要国家讲诚信，对于符合标准的被救助者予以积极救助，同时也要求个体讲诚信，在家庭收入状况、财产状况等方面必须如实申报，从而形塑诚信化的社会救助生态。就“友善”而言，社会救助法不仅积极鼓励家庭成员、社区与社会成员之间的互助，并且也重视促进与推动慈善救助以及其他社会力量参与社会救助，[9]无疑彰显了友善的伦理价值与诉求。并且，通过对被救助者的制度保障，社会救助法所塑造的新时代被救助者的个体形象也应当具备爱国、敬业、诚信与友善的基本品质。

　　（三）现行社会救助法对核心价值观的部分体现

　　在“社会救助法”颁布之前，《暂行办法》在社会救助领域扮演了“基本法”的作用。而《暂行办法》从立法目的、基本原则、主要制度与具体规则等方面都在一定程度上体现了核心价值观中的部分要素甚至是整体性的要求。

　　例如，在立法目的上，《暂行办法》直接明确提出“公平”与“和谐”等社会与国家层面的两个重要价值诉求（第1条）。在立法原则层面，其“托底线、救急难”不仅体现了平等价值，而且直接明确了社会救助中的“公开、公平、公正、及时”原则（第2条），这既凸显了公正这一核心价值，同时也反映了法治等基本价值要求。而其中对于“国家鼓励、支持社会力量参与社会救助”的要求不仅反映了“政府和社会力量共同提供社会救助是国际上的普遍做法”，[10]更体现了对社会组织参与社会救助之自由的尊重与保障。

　　具体到制度规则方面，《暂行办法》中对最低生活保障标准的确立（第10条）、对即便获得最低生活保障之后依然存在生活困难的个体进一步予以强化保障（第12条），这些都是平等价值观的外化体现。除了这些国家层面、社会层面的价值观之外，《暂行办法》以及其他与社会救助相关的法律法规对个体层面的核心价值观也有所反映。

　　例如，《暂行办法》开篇明义，将立法目的之一表述为“保障公民的基本生活”（第1条）。虽然基于人权保障的理念以及人道主义的精神，国家也会对其他国家的难民等群体进行救助，但是救助的核心群体依然是本国公民，这为增强公民的国家意识与爱国精神提供了重要的制度基础。而最新颁布的《民法典》不仅要求“夫妻应当互相忠实，互相尊重，互相关爱；家庭成员应当敬老爱幼，互相帮助”（第1043条），还将这些偏重道德层面的义务进一步转化为相应的抚养、扶养、赡养法定义务（第26条、第1059条、第1075条等），而《暂行办法》对于缺乏劳动能力、没有生活来源同时又缺乏履行上述义务者或履行能力者的人员，“给予特困人员供养”（第14条）。这是友善价值观在社会救助法领域的有机体现。同时，对于敬业价值观而言，在《暂行办法》中也有部分贯彻，不管是在特困人员供养方面要求被供养人必须“无劳动能力”这一消极规定，还是在就业救助方面通过一系列扶持措施对有劳动能力者积极就业提供帮助的规定（第42条），都体现了《暂行办法》内在的价值要求：对于有劳动能力者，国家即便对其进行生活保障也是暂时性的（例如灾害救助、临时救助），国家依然鼓励有劳动能力者积极参与就业、爱岗敬业；对于纯粹因为懒惰等主观原因而不予就业、消极待业者，是《暂行办法》重点防范的事项。此外，社会救助在很大程度上是由国家直接供给资金、物资与服务，因此，对于被救助者的诚信要求很高。对于一些“采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取社会救助资金、物资或者服务”做法，不仅会被要求退回，而且会受到罚款等处罚措施（第68条）。

　　二、核心价值观融入社会救助法的困境反思

　　核心价值观融入法治建设的这一时代要求呼唤将核心价值观有效融入到社会救助法中，同时核心价值观与社会救助法之间的内在契合性与现有社会救助法律法规对核心价值观均有所体现为核心价值观的融入提供了可行性。但是，在核心价值融入社会救助法的过程中，其依然面临着一些基础性的困境，一旦解决不好，不仅容易让社会救助法领域的核心价值观融入流于形式，而且会消极影响社会救助法的法律规范体系建构、特殊政策考量以及部门法价值的协调。目前，核心价值观融入社会救助法主要面临的困境类型可以从三个维度展开，分别是，核心价值观伦理性的法律规范转化困境、核心价值观一般性的特殊机制保障困境以及核心价值观冲突性的法律技术化解困境。

　　（一）核心价值观伦理性的法律规范转化困境

　　“任何（政治）国家都以具有最低限度的实质性共同价值信仰的存在为前提。”[11]在我国，这种“实质性共同价值信仰”就是社会主义核心价值观，其最初是一整套融合国家层面、社会层面与个体层面的道德伦理价值体系。该道德伦理体系与社会救助法作为法律的规范体系存在很大差异，而这种差异既受制于道德与法律的差异，也受制于社会救助中的道德伦理与社会救助法律规范的差异。基于这种差异，伦理学意义上的核心价值观无法取代社会救助法而直接调整社会救助法中各类主体之间的法律关系。因此，需要“将社会主义核心价值观通过立法目的条款、法律原则和法律规则的方式转化”。[12]但是，要将核心价值观中强调的国家、社会、个体层面的伦理要求与道德诉求转化为具有规范意义的社会救助中的法律条文并非易事。

　　对于法律规范而言，其以权利义务为基本要素，对各类主体的行为与法律关系进行规制、保障、引导与评价。但是，基于核心价值观的抽象性以及层次性，这些价值观中的不同价值要求融入法律规范的具体路径、作用方式等方面自然存在差别，并且其通过社会救助法中的原则性规范、制度性架构以及具体性规则来规制与保障政府部门、社会组织、公民个体的行为活动与相互关系的机制也不尽相同。因此，如何实现核心价值观这一道德伦理体系向法律规范体系的有机转化，是对此次社会救助法立法的重大挑战。

　　第一，对于国家层面的核心价值观而言，其抽象性最强，指导意义也最具普遍性，但是很难将其转化为可以直接调整社会救助方面的具体法律关系的规范性条款。在这种情况下，如果试图在每一个具体条款中明确体现富强、民主、文明、和谐的价值理念，似乎可行性不高，同时容易导致法律条款的规范意蕴被消减的不良后果。

　　第二，对于社会层面的核心价值观而言，其抽象性居中，同时因为与侧重调整国内社会领域各个方面的法律体系相关性更强，较国家层面的核心价值观而言似乎更容易转化为社会救助中的各类法律规范。但是，自由、平等、公正、法治在整个法律领域同样是放之四海而皆准的原则性要求，如若将其直接转化为调整具体权利义务关系的法律条款，依然容易失之宽泛、流于形式。

　　第三，公民层面的核心价值观属于公民道德与伦理的范畴，其基本的价值内涵相对较为明确，在实践中可以得到较好地把握与理解。但是，正是因为其具体涵义相对清晰，如果将这些个体道德层面的核心价值观不加改造地转化为法律义务，则容易导致社会救助法中普通的参与主体（例如，参与社会救助的社会组织工作人员）与被救助者的道德义务泛化，以至于承担过重的法律义务，不利于其权利义务之平衡配置。

　　（二）核心价值观一般性的特殊机制保障困境

　　除了将核心价值观的伦理要求转化为法律规范之外，“部门法的特点、规律和独特性应当得到尊重和体现”。[13]具体到社会救助法中，还需要社会主义核心价值观中的普遍性要求和一般性规定同社会救助法的特殊价值要求相协调，尊重和体现社会救助的特点、规律和独特性，进而设计有效融合了核心价值观的特殊保障机制。但是，如何结合两者的特性，进而实现特殊保障机制融贯性设计，也构成社会救助法立法中的一项重大挑战。

　　这个问题体现在社会救助法这一部门法（社会救助法是社会法部门的子部门）的方方面面。第一，社会救助法中法律原则的确立困境。（1）核心价值观中既有价值直接转化为社会救助法中法律原则时的理解困境。例如，在平等价值观方面，其本身固然同时构成一项具有普世性的法律原则。但是，一方面，平等原则具有不同的法律内涵，大致又分为形式平等、实质平等甚至结果平等等几种类型。而不同的部门法对平等的侧重点往往多有差异。例如，在传统民法领域，特别重视形式平等，[14]往往不区分民事主体的性别、出身、教育背景、实力强弱等因素，而径直抽象出独立的“人”的理念，允许其与其他形式平等的主体建立各种民事关系。但是，随着现代民法的发展，对于消费者、老年人、女性等法律关系中相对弱势的一方，立法上往往予以特殊的保障与照料，从而纠正形式平等在特定场景中所可能带来的实质不正义，从而强化对相关主体实质平等的保障。具体到社会救助领域，平等的具体内涵似乎应当进行进一步的类型化处理，否则将会因为其抽象性以及多义性而给制度规则建构与法律条文解释带来不必要的麻烦。为此，社会救助法中涉及平等问题的一些条款，有的涉及形式平等，例如不分城乡居民，均应当一视同仁地予以救助；而有的则重视实质平等，例如，针对老年人、儿童进行的特殊强化保障。（2）核心价值观中既有价值间接转化为社会救助法中法律原则的设定困境。即在社会救助法领域，对于一些特殊法律原则而言，与核心价值观并不存在一一对应的关系，此时，如何结合社会救助的基本特性而将多个核心价值整合为该法中的特殊原则就变得颇为困境。例如，基于民主、文明、平等、爱国等价值观以及社会救助对国家财政保障与行政给付的天然要求，是否可以直接确立“国家责任原则”？[15]抑或从促进社会力量参与社会救助的政策考量出发，确立“国家与社会责任并重[16]的原则？以及如果确立，该原则的基本内涵是什么？这些均值得深入探讨。

　　第二，具体制度规则的设计困境。例如，对于国家层面的文明价值观而言，其不仅要求社会救助的理念具有现代性，而且要求具体的制度规则设计符合文明进步的具体要求。但是，在具体的社会救助项目类型安排等方面如何彰显文明价值，颇为棘手：文明价值自然要求拓展社会救助项目的类型，从而系统保障被救助者基本生活，但是，如果在《暂行办法》之外将护理救助、心理咨询等也纳入社会救助制度中，是否容易模糊社会救助与其他社会保障制度的区别？对于社会层面的法治而言，属于现代法治国家中的题中之意，在公私法领域中均应予以贯彻。法治不仅要求有法可依，同时还要求法律本身要有效保障权利、有力约束与规范权力。具体到社会救助法的具体制度规则，目前存在着严重的程序性权利缺失或不足的问题，[17]但是究竟以何种方式落实法治理念、保障公民在社会救助方面的程序性权利才最符合其社会救助领域的内在要求，也颇为棘手。对于个体层面的诚信价值观而言，诚信问题在现代社会中已经被法律化了，不仅私法领域确立了诚信原则，公法领域也强调诚信理念并通过信赖保护原则予以体现。作为社会法的社会救助法自然要体现诚信原则，但是具体体现的方式应该有所区别。不过，《暂行办法》中对于个人财产如实申报义务以及其他相关的欺诈惩戒制度与其他法律的规定几无区别。

　　（三）核心价值观冲突性的法律技术化解困境

　　核心价值观冲突性在法律制度中的表现较为明显。对于规范意义上的自由、平等、公正、法治、诚信、友善等核心价值观而言，都是需要立法者、司法者在设计相应条款、解决相应纠纷时追求的目标。但是，在特定的目的取舍、制度建构与规则设计时，这些核心价值之间难免发生冲突。这一问题在社会救助法中并不例外，但是其具体冲突的外在表现形式可能具有自身特点。

　　例如，在立法宗旨层面，《暂行办法》规定了“加强社会救助，保障公民的基本生活，促进社会公平，维护社会和谐稳定”等几项立法目的。其中，公平、和谐明显都是核心价值观的基本内容。而且，从《暂行办法》的立法目的排序而言，保障公民基本生活及其背后所彰显的公民在宪法上所享有的“物质帮助权”以及学理上的生存权似乎居于首要位置。但是，如果未来的社会救助法直接将包容国家、社会、个体三个层面的核心价值观均明确规定为立法目的，则这些价值观于公民获得社会救助的权利之优先次序究竟如何处理，不无疑问。

　　在法律原则层面，不同原则之间的潜在冲突之化解也需要审慎对待。例如，《暂行办法》规定了“公开、公平、公正”原则，同时也确立了“及时”原则。在这种情况下，为了维护公开、公平与公正，很多时候可能需要以限缩及时原则为代价；而在突发公共卫生事件等紧急情况下，似乎及时原则的重要性与必要性均大幅提升，此时又如何处理其相互关系，变得颇为困难。此外，如果未来的社会救助法确立了社会救助权原则以及自立原则，则在前者强调国家与社会对个体的救助而后者强调个体自助的情况下，应当如何协调处理其相互关系也颇为重要。

　　当然，更为棘手的是一些具体的制度与规则的设计问题，其中的价值冲突更为具体明确，也更需要妥善地应对解决。例如，在社会救助法中，一个很重要的问题就是确立社会救助给付标准。从生存权保障的角度而言，现有的最低生活保障等社会救助水平相对于当前的社会经济发展水平而言偏低，难以满足被救助者（家庭）的基本生活需求，应当予以提高。[18]与此同时，高水平的社会救助给付标准固然体现了对被救助者的生存权的强化保护，但是基于社会救助的资金在很大程度上取决于政府公共支出，而后者在很大程度上又取决于政府对纳税人的税款征缴，因此高水平的给付标准在强化生存权与实质平等的保障的同时，也弱化了对纳税人财产处分自由的保护。因此，如何平衡（纳税人的财产处分）自由与（保护被救助者的实质）平等的关系，考验着社会救助立法者的智慧。此外，基于公共财政支持社会救助的考量，政府往往需要获得被救助者准确的家庭情况、财产信息，而这与被救助者隐私权、个人信息权等存在潜在的冲突。诸如此类，在社会救助立法中，均是需要加以特别注意的价值冲突事项。

　　三、核心价值观融入社会救助法的实现路径

　　核心价值观融入社会救助法时，除了在立法目的上明确规定核心价值观之外，应以核心价值不同层次为区分实现伦理性的法律规范化改造，以社会救助领域特殊要求为基点建构部门法特别保障机制，以比例原则具体方法为路径化解社会救助法中的诸类价值冲突。

　　（一）区分核心价值不同层次落实价值规范表达

　　社会救助法中的“法律规范应当蕴含社会救助所建立和所追求的价值理念与基本准则”。[19]对于社会主义核心价值观中的伦理要素，必须转化为社会救助中的法律规范方可具有“融入”功效，同时又因诸核心价值的自身特性，又需要有所区分地纳入法律原则、制度与规则等层面，才能确保“更为有效地融入”。对此，可以结合国家、社会、个体三个层面的核心价值观特质以及法律规范层面的立法目的、理念、原则、制度与规则的模式将核心价值观妥善转化为社会救助法中的法律规范。

　　第一，国家层面的核心价值观引领社会救助法的法律理念与立法宗旨。作为国家层面的核心价值观“富强、民主、文明、和谐”基本理念，在社会主义核心价值观体系中居于最高层次，对社会救助法的理念和立法宗旨具有统摄作用，决定着社会救助法的价值理念和其在社会救助事业发展中的制度功能。为此，有别于《暂行办法》的规定，鉴于目前的“征求意见稿”并未有所体现，可以在即将出台的《社会救助法》立法宗旨条款中明确写入“弘扬社会主义核心价值观”，以彰显作为“国民生存与社会安定的最后一道防线”[20]的社会救助法与核心价值观的高度一致性，并为社会救助领域的配套立法、执法以及司法活动提供提纲挈领的价值指引。

　　第二，社会层面的核心价值观形塑社会救助法的基本原则与制度架构。作为社会层面的价值观，“自由、平等、公正、法治”是从社会层面对社会主义核心价值观基本理念的凝练，回答了我们要建设什么样的社会的问题，体现了社会的价值取向，是社会救助法的精神的集中体现，需要通过法律的原则和制度予以体现。尤其是社会层面的核心价值观一旦转化为法律原则，则可以进一步用来规制具体的法律规范的效力空间，为后续法律漏洞补充提供根据，[21]同时有助于以此为基点“完善政策评估和纠偏机制”[22]对于各类有悖社会救助法律原则的观念与政策加以否定性评价与限制。

　　第三，个体层面的核心价值观塑造社会救助法的救助对象以及利益相关方的行为标准。作为个人行为层面的价值观“爱国、敬业、诚信、友善”是公民基本道德规范和价值准则。其中一些内容依然可以作为原则（如诚信原则为典型）加以融入，但个体层面的核心价值观主要应当构成救助对象与利益相关者在法律层面上的基本行为标准。在这种情况下，在将一些基本道德要求上升为法律规范之时，应当坚持宽严适度、刚柔相济，减少泛道德化的法律规定，[23]以防止对被救助者权利的过分减损。

　　在将核心价值观的诸要素通过立法目的、法律原则、基本制度与具体规则的方式有机融入社会救助法体系的基础上，核心价值观本身也就构成了不确定法律概念与一般条款。例如自由、平等等高度抽象的概念以及明文要求诚实信用的条款规定。在此情况下，社会救助法实际上已经授权“法官依价值判断将不确定概念和一般条款具体化”。[24]这为司法上运用法律解释学将作为不确定法律概念以及一般条款的诸核心价值进一步融入社会救助法之实践提供了又一路径。

　　（二）结合社会救助特殊要求建构特别保障机制

　　在明确了核心价值观转化为法律规范的基本路径后，应当进一步结合社会救助领域的特殊要求与社会救助的发展规律，将核心价值观中的一般理念转化为符合社会救助法这一部门法要求的特别保障机制。

　　第一，对社会救助法中的基本原则进行类型处理，以突出社会救助的发展规律。在不同的法律部门、法律文件或某个具体的法律条文中，核心价值观受到强调的程度会有所差别。例如，民事法律制度规范更强调自由，行政法律规范特别是执法类制度更重视公正。具体到社会救助法的法律原则，除了可以直接借用核心价值观中的一些具体表述（例如公正、平等）进而明确其在社会救助法中的特定意蕴之外，还应当结合社会救助的基本目标与发展规律，而设计一些新原则。

　　例如，社会救助法的立法基石就是保障公民获得社会救助的权利。因此，可以结合平等、法治等核心价值观以及社会救助的具体目标导向，明确提出社会救助权利保护原则，奠定社会救助法作为权利保护法的整体基调，从而将社会救助由传统政府恩赐转化为适格被救助者的法定权利，并为后续的权利类型（诸如社会救助请求权、社会救助信息知情权等[25]）的合理拓展、公权力有效约束甚至“国家责任原则”的确立（社会救助权原则与国家责任原则实际上存在目的与手段的内在关联）提供逻辑起点。又如，脱胎于古典济贫法的现代社会救助法特别重视劳动者自食其力，对于有劳动能力者，抑或无劳动能力但是有其他生活来源者，国家原则上并无必要予以救助。因此，结合核心价值观中的敬业理念以及社会救助法对于无劳动能力并且缺乏生活来源者的底线生活保障的特性，可以考虑将自立作为一项重要的社会救助法基本原则予以确立，“通过最低生活的保障实现被保护者作为主体性生活者的精神自立乃至人格自立”，[26]“帮助其提高自食其力的能力”，[27]从而为引领后续的制度设计、规则解释提供原则引领。另外，立足于我国传统的家国情怀、核心价值观中的和谐理念与友善精神以及社会救助中的以家庭为单位予以救助的现实合理性，可以考虑在社会救助法中明确“以家庭为单位”进行救助的原则，并据此为后续的财产申报、家庭收入计算等规则设计提供原则指引。

　　第二，对社会救助法中的基本规则进行契合社会救助特点的制度设计。应当根据社会救助活动中特殊情况，有侧重性地设计保障该价值的相关特定制度规则。其中，对于国家层面的“富强、民主、文明、和谐”而言，除了作为社会救助法的立法目的与宏观理念之外，在一些具体的社会救助法的制度规则设计中也需要予以贯彻。例如，对于社会救助的项目而言，《暂行办法》仅限定于最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助与临时救助，这相较于以灾害救助与特困救助为核心的传统救助而言，通过对救助项目类别的拓展，已经体现了社会救助文明性的基本要求。但是，从文明发展的角度而言，现有的项目类型依然需要进一步发展，以满足一个更为文明的社会的要求。据此，可以考虑将护理救助、心理援助等具有一定发展性特质的项目纳入社会救助项目体系中。

　　对于社会层面的“自由、平等、公正、法治”而言，除了转化为法律原则之外，同样需要在具体制度架构与规则设计中与社会救助有效结合，加以融入。例如，对于自由而言，应当放松社会救助类慈善组织的设立条件，“为其发展提供应有的空间”，[28]以保障与促进民间组织参与社会救助，并“可以对社会救助起到有力的补充作用”；[29]同时，还应当强化对被救助者在教育、就业等方面的救助保障水平，从而为后者自立生活、自由活动提供制度支持。对于法治而言，在社会救助法的设计中，除了明确被救助者的诸类实体性权利[30]之外，尤其需要进一步强化社会救助的程序性规范设计，通过细化规定社会救助行为的启动条件、步骤、时间、次序等申请程序安排，并辅之以规范的审批程序、专业的实施程序、有力的救助程序以及针对突发事件等特殊类型化的社会救助程序，[31]来切实减少社会救助给付与监管中存在的权力滥用行为，确保被救助者的实体性权利得到有效保障。[32]

　　对于个体层面的“爱国、敬业、诚信、友善”价值观而言，也需要结合社会救助的特殊情况加以具体制度设计。例如，对于诚信价值观而言，一方面其在私法与公法领域成为规范个体行为的诚信原则与信赖保护原则；另一方面，在社会救助领域，为确保精准救助，应当创设或优化城乡低保瞄准机制、[33]被救助者的诚信激励机制、失信救助者的信用降级惩戒机制以及部门联动型的信息共享与大数据分析机制；而为确保民间救助“物资的稳定到位”，[34]应明确民间发起的社会救助协议构成《民法典》中的“具有救灾、扶贫、助残等公益、道德义务性质的赠与合同”。诸如此类，都有利于强化对相关主体诚信义务的法律规制。又如，针对敬业价值观，在就业救助方面，应当坚持并优化劳动能力判断标准，同时强化对有劳动能力者的就业指导培训，鼓励劳动者积极就业与爱岗敬业，避免懒惰。对于友善而言，不仅应当结合《民法典》中关于一定范围与条件下的家庭成员之间法定扶养、赡养与抚养义务条款，落实家庭成员友善伦理的法定化，同时还需要结合《慈善法》《公益事业捐赠法》等慈善公益的法律法规，进一步整合社会力量参与社会救助的制度架构，促进社区互助、慈善救助与社会帮扶等超越家庭关系的社会向善力量的发展。

　　（三）采取比例原则具体方法化解诸类价值冲突

　　在将核心价值观由道德伦理范畴转化为法律规范，进而由一般的法律理念原则与制度规则转化为符合社会救助特性与规律的特别保障机制之时，还需要处理的一个重要事项就是理念、原则、制度与规则之间的价值冲突协调问题，这种协调不仅是国家层面和谐价值的必然要求，更是社会层面法治价值的基本体现。“事实上，法律（包括宪法）通常是各种价值冲突与妥协的产物，”[35]而“立法的目的也就在于公平合理地分配与调节社会利益、不同群体的利益和个人利益以协调社会正常秩序”。[36]为此，在社会救助法的体系设计中，可以考量采取比例原则的方法妥善化解、平衡各类价值冲突。

　　第一，立法目的排序中的价值冲突之技术化解。对于法律条款而言，有时文字表述的前后往往潜藏着优先顺位的考量。对此，在社会救助立法中，其首要目的就是保障公民获得社会救助的权利。因此，尽管在立法目的条款中需要融入核心价值观，但是可以考虑明确提出获得社会救助的权利，并将其放入立法目的条款中的首位，以彰显社会救助法最为重要的立法目的。

　　第二，法律原则协调中的价值冲突之技术化解。社会救助法除了应当进一步明确各种法律原则之外，还需要妥善处理各类原则之间的潜在或现实冲突。以上文所提到的公开、公平、公正原则与及时原则为例。在常态情形下，两者可能存在潜在冲突：为了确保公开、公平、公正，政府需要运用人力、物力，通过各种程序与手段，来确保其救助行为与过程符合这些原则的要求，但是在时间与效率上可能造成延后的效果。对此，妥当的处理方式应当是，在承认前者优位的基础上，运用及时原则来进一步规范指引“三公”原则引领下的制度设计与实践操作，使得确保“公开、公平、公正”的整个流程本身具有高效运行与及时便捷的特征。与此同时，还需要区分常态与应急状态。在诸如新冠疫情在内的各类突发事件中，在某些阶段或某些领域，救助的应变性[37]与效率要求已经压倒了按部就班情况下的“三公”原则时，及时原则似乎应当被纳入一个更为优先的位置予以考量。

　　另外，如果未来的社会救助法同时承认社会救助权原则与自立原则，则两者的关系处理也需要审慎对待。学理上的“补充性”原则的存在本身似乎就是为了化解这两个原则之间的冲突的：即“社会救助虽然是行政主体应承担的责任，但这种救助时第二位的给付义务，对于自身生存权的继续，个人负有第一位的责任”。[38]当然，这种补充性原则本身也需要受到限定，该原则所提及的个体主要是具有劳动能力者或者具有生活来源者。对于那些缺乏劳动能力并且没有生活来源的适格个体而言，国家应当尽快主动介入，及时启动其社会救助权的保障程序。

　　第三，制度规则建构中的价值冲突之技术化解。例如，针对社会救助标准的设定问题，需要平衡纳税人财产处分自由与被救助人的生存权以及实质平等利益。对此，首先制度设计的逻辑起点是对后者的保障以及对前者的限制，其背后反映的是生存利益高于纯粹的财产自由的这一价值冲突处理方案。这是在确立社会救助标准时需要明确的一点。与此同时，对前者的限制并非是为了限制而限制，其限制的目的是对现有被救助者基本生活水平与底线生活标准的维护，而不是让被救助者在教育、医疗等领域享受极高水平的福利支持。因此，需要综合考量国家与各地的社会经济发展水平与各级财政的收支情况，适时加以优化设计与调整，从而在不给纳税人造成过大的税负（过分限缩其财产处分自由）的同时，稳步提升社会救助的全国标准以及各地具体标准。在此情况下，应当适当赋权中央与地方政府以行政规章以及其他规范性文件的形式根据全国以及当地社会经济发展情况实时调整其救助标准，以确保“国家机关选取的授益手段必须与国家财政的承受能力相适应”。[39]

　　又如，为了确保被救助者诚信行为以及对被救助者进行精准救助，社会救助法需要赋权相关主体对被救助者的家庭经济状况进行调查，并且实时更新。与此同时，被救助者的隐私权与个人信息作为一项重要的权利类型，也需要得到社会救助法的充分保障。为此，可以通过严格规定相关主体调查、搜集与社会救助方面相关的个人信息的启动条件与信息范围并规范其权力行使的程序，以有效调和两者之紧张关系。

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责任编辑：文心

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[基金项目]国家社科基金重大研究专项“社会主义核心价值观融入社会救助立法研究”（19VH013）;国家社科基金一般项目“中国社会法立法问题研究”（19BFX176）。

[作者简介]杨思斌，中国劳动关系学院公共管理学院教授、副院长；李德健，浙江工业大学法学院讲师。